[申报案件基本信息]

案    号：最高人民法院（2017）最高法民再87号

案件类型:  房地产买卖纠纷

案件名称：李某诉刘某房屋买卖合同纠纷案

申报团队：房地产与建设工程部远筑房地产律师团

代理律师：杨林律师 马海燕律师

[案情简介]

2009年3月，李某（买方）与刘某（卖方）签订《房屋转让协议》，由李某购买由湖南省岳阳市中级人民法院裁定归属于刘某的房产，涉案房屋所属土地属于划拨用地，刘某未办理房地产权登记。《房屋转让协议》签订后，李某依约付清了购房款。2011年3月，刘某委托律师向李某发送律师函，认为涉案土地属于划拨性质，涉案房屋和土地的转让未履行法定审批程序，未办理出让手续，《房屋转让协议》因违反法律法规的强制性规定而无效，要求与李某解除《房屋转让协议》、返还案涉房屋等。李某起诉至南山区人民法院，请求确认《房屋转让协议》有效，要求刘某协助李某办理房产过户手续等；刘某则提出反诉，请求确认《房屋转让协议》无效等。

南山区法院审理后认为，刘某依据法院作出的裁定获得了案涉房屋的所有权，刘某虽未办理房地产权登记，但《房屋转让协议》系双方当事人真实意思表示，内容未违反法律及行政法规关于合同效力的强制性规定，依据《物权法》第九条和第十五条规定，确认《房屋转让协议》有效，驳回李某的其他诉讼请求，驳回刘某全部诉讼请求。

刘某不服一审判决，上诉至深圳中院。深圳中院认为刘某依据已生效文书取得涉案房屋所有权，但涉案房屋土地性质依旧为划拨用地；二人未经有关部门批准，买卖在划拨土地上建成的涉案房屋，违反了法律、行政法规的强制性规定，故合同无效。

李某不服二审判决，向检查机关申诉。广东省人民检察院审查后向广东高院提出抗诉，广东高院指令深圳中院再审。深圳中院再审后维持了二审判决。

深圳中院再审后，广东省人民检察院再次向广东高院抗诉。广东高院再审后维持了深圳中院再审判决。

李某不服广东高院再审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院再审后认定《房屋转让协议》合法有效。

[争议焦点归纳]

上述房屋买卖纠纷案争议焦点梳理归纳如下：

1.转让划拨用地上房屋的合同是否有效？

2.《城市房地产管理法》第三十八条、第四十条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条是否属于《合同法》五十二条规定的“法律、行政法规的强制性规定”？

3.《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条是否适用于转让划拨用地上的房屋？

 [法院裁判要旨]

最高人民法院认为《房屋转让协议》合法有效。理由如下：

首先，依据法律文书变更物权，自法律文书生效时物权发生变动。出卖方处分房屋属于有权处分，尽管其并未将案涉房屋登记到自己名下。  

其次，《房屋转让协议》未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才无效。《城市房地产管理法》第三十八条、第四十条均未直接规定违反后的行为无效，且在此类纠纷中，认定划拨土地上的房屋买卖合同有效，继续履行合同，也不会侵害国家利益和社会公共利益，因此《城市房地产管理法》第三十八条、第四十条属于管理性强制性规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条亦不是效力性强制性规定。

再次，《房屋转让协议》为债权合同，债权合同的效力是独立的，是否登记、交付或者审批，影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。

最后，买卖双方知道所转让房屋所属土地属于划拨用地，《房屋转让协议》所载内容是双方的真实意思表示，认定合同有效符合诚实信用原则。刘某反诉要求确认《房屋转让协议》无效并要求李某支付房屋使用费，显然违背了其在《房屋转让协议》中作出的承诺，其不诚信的行为不应得到法律支持。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条关于“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”的规定适用于直接以国有土地使用权为合同标的的买卖行为，并不适用于买卖划拨用地上的房屋。

[律师解读]

1. 关于效力性强制性规定与管理性强制性规定

强制性规定分为效力性强制性规定与管理性强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》【法发[2019]40号】第十五条规定：“违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”换言之，只有违反效力性强制性规定的合同才无效，违反管理性强制性规定并不一定影响合同效力。

关于如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定，最高人民法院提出了应当采取肯定性和否定性的正反两个标准的司法意见。在肯定性识别上，应区分以下两个层次判断:首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如是，则该规定属于效力性强制性规定；其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。在否定性识别上，应从以下两个方面考虑。第一，从立法目的判断，如强制性规定的目的是实现管理的需要而设置，并非针对行为内容本身，则可认定不属于效力性强制性规定。第二，从调整对象判断，一般而言，效力性强制性规定针对的都是行为内容，而管理性强制性规定很多时候单纯限制的是主体的行为资格。

《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》【法发[2019]40号】第十六条规定：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的‘市场准入’资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”

因此，在实务操作过程中，在引用相关强制性法条认定合同是否有效时，应正确区分所引用强制性法条是属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的，合同才当然无效。

2. 关于转让划拨土地上房屋的合同效力

对于划拨用地，法院裁定致使物权发生变动，如果未履行出让程序，其划拨用地的性质并不会发生改变，仅仅会导致物权产生变动。法院确定的权利人即使未将该不动产登记在自己名下也可以签订合同转让该不动产。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”此处规定并非对划拨用地之上建筑物转让的限制，而是对转让流程的控制：由受让方取得土地使用权后再行办理出让手续。受让方办理出让手续前，土地性质依旧为划拨用地。同时，该审批行为仅是物权变动的必要条件，也即未经审批，将无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让出租抵押所获效益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”该条文同样规定，履行特定程序后，划拨用地使用权和地上建筑物可以转让。由此可以认为，该规定为非效力性强制性规定，违反该规定订立的合同并非当然无效。

《物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有规定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”因此，债权合同《房屋转让协议》的效力具有独立性，是否登记、交付或审批，影响到物权变动的效力，但对债权合同的效力不产生影响。

综上，转让划拨土地上房屋虽未办理审批手续，也不影响房屋转让协议的效力。最高人民法院在本案中的裁判观点体现了法院对于划拨土地转让纠纷的裁判趋势，即土地为划拨性质这一因素仅影响合同的履行，而不影响合同的效力。