深莞惠城市更新实务系列之东莞篇①
东莞市城市更新政策概述
房地产与建设工程法律专业委员会 徐凯
一、东莞市城市更新的发展历程
（一）城市更新1.0时代——“三旧”改造阶段
东莞市的行政区划比较特殊，其行政区划仅有市、镇两级建制。东莞市全市下辖4个街道（即所称的南城区、东城区、莞城区、万江区）、28个镇，总面积2465平方公里。从辖区范围面积而言，东莞市只比深圳大不到500平方公里，其经济发展过程中也一直存在土地供需的矛盾，并且土地利用及开发也已接近饱和状态。因此在广东省政府发布粤府〔2009〕78号文《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》后，东莞市以此为契机陆续发布了关于“三旧”改造一系列相关政策文件，探索盘活存量土地，解决土地资源供需矛盾，深入推进土地制度改革。
在“三旧”改造阶段，也是东莞市城市更新的1.0时代，东莞市以《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》《关于印发<东莞市“三旧”改造实施细则（试行）>通知》《东莞市“三旧”改造单元规划审批流程》《东莞市“三旧”改造方案审批流程》《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》等政策文件为骨干，初步搭建了东莞市“三旧”改造主要模式和基本流程。该阶段，东莞市“三旧”改造的模式主要有以下几种：第一种，政府以收储出让方式进行改造；第二种；引入社会资本参与改造主要表现为村企合作改造模式；第三种，原地使用权人自行改造。
从2010年至2018年7月，在1.0时代的“三旧”改造阶段，在“尊重历史、解放思想，节约集约、盘活资产，规划先行、统筹发展，政府引导、市场运作”基本原则的指导下，东莞市累计完成城市更新（“三旧”改造）2.54万亩。“三旧”改造的速度和规模均较为滞后，在以“政府引导、市场运作”为基本原则的指导之下，东莞城市更新出现了政府管控未能有效实施的现象。市场主体在参与“三旧”改造的过程中，对改造利益较大、改造方向主要为商住方向的项目积极性较高，对于其他的项目积极性较低，“挑肥拣瘦”情况较为普遍。规划管控未能有效实施，导致项目在产业规划以及升级、公共设施配建方面未能得到有效的实施和保障，未能实现市场主体、政府、集体（被改造主体）多方共赢。
（二）城市更新2.0时代——城市更新统筹变革阶段
自2018年8月15日东莞市政府发布《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号，下称“102号文”）之后，东莞市城市更新进入统筹变革的2.0时代。东莞市城市更新的模式发生了重大的转变。在现行政策体系下，东莞城市更新仍然分为三种模式：
第一，政府主导的改造，但是2.0时代赋予了此种模式新的涵义。具体而言，主要包括针对TOD站点周边综合性开发区域和工业用地保护红线范围内改造为经营性用途的改造方式，“倍增企业”完善用地手续后调整为经营性用途的政府土地收储方式、市属国企土地整备开发（如滨海新区大范围的土地整备专项行动），以及政府出资、集体包干方式合作改造的政村合作模式。
第二种，原权利人自行改造模式，在2.0时代政策体系下，此种模式的适用范围得到了进一步规范。在更新单元内，原不动产登记权属状态为唯一权利主体的，可自行改造。权利主体分散但主要权利主体土地占比达到80%以上，且剩余地块符合“三地”政策的，可在完善土地审批手续之后实行权利人自行改造。
第三种，单一主体挂牌招商改造模式，是102号文新创设的改造模式，也是目前最主要的改造模式。在2.0政策体系下，原先的村企合作模式取消，除在102号文政策规定前已确立合作关系的“旧项目”外，其余均实行土地产权和改造权相分离，以公开挂牌招商方式确定单一改造主体，进行权益整合、地权重构，并通过捆绑公共配建责任，实现公共利益与市场活力的最优平衡。
（三）关于新旧政策、新旧项目的过渡处理
自102号文发布并实行城市更新重大改革以来，东莞市城市更新便出现了新旧政策交替过渡，以及新旧项目并存的局面。为解决前述问题，东莞市政府及相关部门分别于2018年和2019年发布《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质工作的通知》《关于印发<东莞市城市更新“旧项目”处理措施>及项目清单的通知》，确立了全市范围内城市更新项目实行“新项目新办法、旧项目旧办法”的过渡处理原则。
具体而言，无论是政府主导改造的“旧项目”，还是土地权利人自行改造的“旧项目”，亦或是村企合作改造“旧项目”，凡是在新政策规定前已确立合作关系但未供地的项目，或是在政策规定前已确立合作关系但在102号文印发前已按照“旧办法”进行审批（但未供地）的项目，均不受“新办法”的影响，按照“旧办法”即东莞市“三旧”改造相应政策规定进行处理。
二、东莞市城市更新规范性文件体系
102号文的发布及实施标志着东莞城市更新从1.0时代跑步进入2.0时代，城市更新的基本流程、制度设计及政策体系均焕然一新。通过对深圳市城市更新政策以及内涵精神的兼收并蓄，东莞市逐渐走出了一条城市更新“东莞模式”之路，其规范性文件体系也逐渐具备东莞特色。按照《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质工作的通知》和《关于印发<东莞市城市更新“旧项目”处理措施>及项目清单的通知》确立的“新项目新办法、旧项目旧办法”的处理原则，东莞市城市更新目前实际存在两套并行的政策体系。
（一）东莞市“三旧”改造政策体系
1.《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国办〔2008〕第3号）
2.《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）
3.《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》
4.《关于印发<东莞市“三旧”改造实施细则（试行）>通知》（东府〔2009〕144号）
5.《东莞市人民政府办公室关于印发<建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见>的通知》（东府办〔2013〕151号）
6.《关于印发<东莞市“三旧”改造单元规划审批流程>和<东莞市“三旧”改造方案审批流程>的通知》（东三旧办〔2010〕11号）
7.《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》（东府〔2014〕147号）
8.《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》（东府办〔2015〕105号）
（二）东莞市城市更新政策体系
1.总体规定
《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》
《东莞市城市更新实施办法》（制订中）
2.专项文件
《东莞市城市更新（“三旧”改造）标图建库申报和审查指引（修订）》（东自然资〔2020〕207号）
《东莞市拆除重建类城市更新单元基础调查细则》（初稿）
《东莞镇街城市更新专项规划编制指引（试用稿）》
《东莞市城市更新单元划定编制和审查工作指引》
《东莞市更新单元容积率计算指引》
《东莞市更新单元公共设施配置指引》
《东莞市城市更新单元单一主体挂牌招商操作规范（试行）》
《东莞市城市更新单元（项目）“1+N”总体实施方案操作细则（试行）》
《东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发工作方案（试行）》
3.规划技术规范
《东莞市工业保护线管理办法》
《东莞市工业保护线专项规划》
《东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法》
《东莞市新型产业用地（M0）地价管理实施细则》
《东莞市新型产业用地（M0）项目贡献产业用房管理实施细则（试行）》
《东莞市城市更新有关财政分成申请指引》
《实施重点企业规模与效益倍增计划行动方案》
三、东莞市城市更新现行基本制度设计
（一）更新单元划定立项制度
更新单元划定是指在保证基础设施和公共服务设施相对完善的前提下，按照相关技术规范，综合考虑道路、河流等自然因素及产权边界等因素，划定具有一定面积、相对成片的改造区域，作为城市更新规划、建设、监管的基本单位。更新单元划定是东莞市在102号文发布之后，建立起的“市城市更新专项规划—镇街城市更新转型规划—更新单元划定--前期研究报告”四级规划管控体系中的重要一环。
根据《东莞市城市更新单元划定编制和审查工作指引》，更新单元划定的方案有效期为2年，改造主体应在2年内上报挂牌招商方案或者“1+N”总体实施方案，否则划定成果自动失效，3年内不再受理该更新单元申报的划定方案。从功能而言，更新单元划定方案与深圳市列入城市更新计划是相似的，均是后期城市更新工作推进的真正起点。不同的是，在东莞市现行城市更新政策体系中，更新单元划定方案之前，该区域必须先进行标图建库。
（二）城市更新前期工作服务商招引制度
根据现行城市政策规定，在进行供地之前须进行编报更新单元划定方案、核查和确认不动产权益、更新意愿征询、不动产市场价值评估、项目环境土壤评估、拟定拆迁补偿方案、确定政府（集体）综合收益、编制挂牌招商方案等一系列前期工作。这些工作虽然可由镇街政府完成，但是从专业性和经济性角度出发，通常是通过招引方式选定前期服务商。前期服务商就实质扮演着更新单元操盘手的角色，通过组织物业权益主体、各专业机构开展前述各项前期工作服务内容。
采取单一主体挂牌招商方式改造的，前期工作中所产生费用，经镇街政府核定后纳入挂牌招商条件由竞得企业支付。前期服务商的服务期间一般为自签订协议起2年，涉及旧村改造的可延长至3年。根据《东莞市城市更新单元单一主体挂牌招商操作规范（试行）》规定，前期服务商在正式单一主体挂牌招商环节不具备优先权，挂牌招商仍采用价高者得的原则。但是从实操层面而言，前期服务商在前期工作开展中可以提前与拟被拆迁主体提前接触，对于更新单元范围内的建筑物情况、被拆迁主体情况进行深入的了解，在挂牌招商环节具备隐形的优势，从而有助于在规定限期内完成不动产要约收购。
（三）单一主体挂牌招商制度
东莞市政府在《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》中以更新单元为基本单元，创设单一主体挂牌招商制度，通过捆绑公共配建责任，实现公共利益和调动市场主体参与更新的衡平，实行土地产权和改造权相分离，以公开挂牌招商方式确定单一改造主体（土地受让方）进行权益整合、地权重构。一言以蔽之，单一主体挂牌招商就是通过公开线上竞价的方式选定城市更新单元的项目实施主体。
单一主体挂牌招商分政府（集体）综合收益报价和不动产权益要约收购两个环节实施，采用“线上+线下”方式交易。政府（集体）综合收益报价采用实物收益固定、地价款网上竞价方式实施，报价最高者作为不动产权益要约收购的收购主体。不动产权益要约收购环节采用网上公告、线下应答的方式实施，收购主体限期内完成100%不动产权益收购的，确认为成交方。要约收购限期最长为6个月，从入选公告发布之日起计算。收购对价可为货币、物业置换、合作股权、收益权等，收购协议应为附条件生效合同，即收购企业取得成交确认书后才生效，无法达到成交条件而终止挂牌的，合同自始不生效，政府不对合同双方作出任何补偿。完成不动产要约收购后，最终确认为更新单元的确定成交方形成单一主体。镇街人民政府（街道办事处）、单一主体应在挂牌成交后1年内编制‘1+N’总体实施方案，并按照程序报批。
（四）“1+N”总体实施方案制度
“1+N”总体实施方案适用于拆除重建或者以拆除重建为主的更新单元（项目）的报批。所谓“‘1+N’总体实施方案”（下称“1+N”方案）由一份请示和原更新单元（项目）审批所涉及的前期研究报告、改造方案、征地报批方案、收储方案、收地方案、供地方案等若干份方案（报告）构成。前期研究报告以更新单元（项目）整体作为编制范围，改造方案、征地报批方案、收储方案、收地方案、供地方案等方案以更新单元（项目）整体或宗地为编制范围。“1+N”方案经市人民政府批准，即其包含的若干份方案（报告）经市人民政府批准。
“1+N”方案编制程序为：
（1）农村集体表决。针对涉及农村集体收益的由集体经济组织按照集体资产管理规定和章程召开股东大会或股东代表会议进行民主表决，并至少公示5个自然日。除此之外，镇（街）集体资产管理机构应按规定对民主表决的有效性进行审查，并出具审查意见。
（2）组织编制。属地镇人民政府（街道办事处）组织相关单位编制“1+N”方案，委托规划设计单位编制前期研究报告，土地整备开发项目公司、土地权利人、单一主体参与配合。
（3）公开征求意见。“1+N”方案编制完成后，应在镇（街）门户网站、村（社区）政务公开栏、项目现场公示15个自然日，公开征求社会公众意见。
（4）联席会议审议。经公示无异议或意见已妥善处理，“1+N”方案提交镇（街）党政领导班子联席会议审议。
“1+N”方案编制完成之后，由市自然资源局进行审查审批并进行方案落实，从而达到“一次过会，全程通行”的效果。“1+N”方案是东莞市城市更新进入2.0时代，进行重大制度改革、整合缩减审批流程、精简材料、先试先行的创新之举，对东莞市城市更新的快速发展起到了重要的推动作用。
四、结语
东莞市城市更新以102号文即《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》的发布和实施为分水岭，跑步进入2.0时代，东莞市城市更新的发展也驶入了快车道。在102号文以及城市更新一系列新政颁发实施和推动下，东莞市城市更新火爆异常。目前东莞市仅单一主体挂牌招商的更新单元就有223个，更新单元面积共计5807.0326万㎡，成绩斐然。应当认为东莞市城市更新亮眼的成绩单，是东莞市城市更新单元划定立项、前期服务商招引、单一主体挂牌招商、“1+N”方案等制度设计与创新的结果。未来，东莞市还将完成城市更新实施办法的制定工作，并陆续出台更加完备的配套政策，构建城市更新全流程政策体系和管控体系，朝着提升城市品质、拓展产业发展空间、进行产业升级、补足城市公共配套短板的这一城市更新发展目标继续迈进。在完善的城市更新政策体系下，市场主体参与东莞市城市更新的路径也将更加的明晰和规范，市场主体特别是城市更新房地产开发企业、城市更新咨询服务企业也将有更广阔的市场舞台，更加大有可为。
【作者简介】
徐凯律师，西南政法大学硕士，西政地产金融研究院研究员，卓建所房地产与建设工程法律专业委员会委员；服务多家政府单位和房地产、建设工程企业，参与代理诸多复杂民商事诉讼案件；服务大量房地产、建设工程非诉项目；参与办理大湾区诸多城市更新项目，具备丰富的城市更新项目、房地产并购、建设工程等非诉项目经验，发表多篇实务研究专业文章，有着丰富的诉讼、非诉及法律顾问服务经验。