杨林 王一涵
【前言】4月中旬，温州一批商品房住宅土地使用年限即将到期，传闻需要缴纳相当于房屋评估价三至五成的高额续期土地使用权出让金，续期费用高达人民币几十万元甚至上百万元，引发了热议。《法制日报》2016年4月21日刊出《温州国土局不懂的并非只有物权法》，指出温州做法的八条罪状。实际上，早在五年之前，青岛就有一批土地使用权期限为20年的住宅到期续期引发了全国的广泛关注。随着曾经审批的20年、30年、35年、50年期的住宅建设用地使用权分批到期，土地使用权续期的问题将逐步凸显，而且影响范围越来越广，最终指向全国所有业主的切身利益。为了准确地把握相关法律规定，明晰商品房住宅建设用地使用权到期如何续期，以及是否有更合适的方式方法来解决这一问题，本文将对此进行针对性的探讨。
关键词：商品房住宅 建设用地使用权续期 物业税 房地产税
一、法律规定的冲突及分析
1、《物权法》与《城市房地产管理法》的具体规定
2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》“以下简称《物权法》”第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”
1994年公布施行并于2007年8月30日及2009年8月27日两次修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》“以下简称《城市房地产管理法》”第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”该条第二款又规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
对于住宅建设用地使用权期间届满后的处理，《城市房地产管理法》在具体规定上与《物权法》出现了三处不同：一是自动续期变成了须于届满前一年主动申请续期；二是准予续期的需要重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金；三是未获续期批准的，土地使用权由国家无偿收回。
2、法律冲突与分析
对于前述法律规定的不同，存在两种截然不同的观点：有人认为，《物权法》是由全国人民代表大会制定并通过的，而《城市房地产管理法》是由全国人民代表大会的常设机构即常务委员会审议通过的，前者是关于物权的基本法律，而后者只是关于不动产物权的具体法律规定。对于两法，应按照上位法与下位法的原则来理解，关于提前一年申请续期、重新缴纳土地使用权出让金及土地使用权无偿收回的规定是后者对前者的突破，是典型的法律冲突，应当适用《物权法》。杨立新教授认为，《城市房地产管理法》相对于《物权法》是旧法，而且《物权法》是全国人民代表大会制定的，与《物权法》相冲突是无效的，不能以此对抗《物权法》149条的规定。另一种观点则认为，《物权法》虽为基本法，同时也是关于物权的普通法，而《城市房地产管理法》同样为全国人大的常设机构通过，则是关于不动产物权的特别法，按照特别法优于普通法的原则，《城市房地产管理法》的规定并无不当，且应在不动产物权领域优先适用。
如此争议，尚未定论，但必须尊重立法和法律本身，并立足于解决具体的现实问题。笔者以为，《城市房地产管理法》制定在先，修订在后；《物权法》虽制定在后，却先于《城市房地产管理法》的修订。基于《物权法》的颁布施行，《城市房地产管理法》因此做了对应性的修改和调整。但这种修改和调整，笔者并不认同，理由有二：其一，两者规定虽然不同，但从立法原意上分析，在住宅建设用地使用权到期续期的问题上，《物权法》虽然只是确立了一个模糊的处理原则，但并未将这一规定细化、完善或遵照执行的权利留给其他法律。从“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”的规定来看，《物权法》只是在非住宅建设用地使用权期限届满的情形进行了放权，《城市房地产管理法》的突破性规定并不可取。其二，《立法法》第七条规定，“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”由此来看，结合宪法关于公民基本权利的规定，我们不难发现，房屋所有权、土地使用权是公民依照宪法、物权法规定所享有的基本财产权利，涉及扩大、减少、限制缩小公民基本权利或是增设公民义务的法律，必须由全国人民代表大会制定。
因此，我们建议，《城市房地产管理法》应当进行修订，结合正在拟订中的民法典一并调整，或是待授权立法成熟后一并修订。
二、现实窘境
1、各地的实际做法
青岛：在具体标准未出台之前暂时搁置处理
据此前的媒体报道，号称全国首例住宅建设用地使用权到期房的青岛阿里山小区，5071户业主的土地使用权期限分别为20年、30年、35年。青岛作为我国最早的14个经济开发区之一，在上个世纪80年代即开始了对土地使用权出让的先行先试，在当时，国有土地使用年限尚未出台明确规定，于是出现了20年土地使用权的情况，而第一批土地使用权期限为20年的业主其土地使用权早在2011年就已经到期。归口管理的黄岛国土资源分局表示，物权法中未对土地使用权续期应有偿还是无偿做进一步说明，且国家也尚未出台相应的实施细则作为登记的参考依据，造成了“撞限”小区目前的“困局”。当时，黄岛国土资源分局已就该类问题请示上级部门，希望能尽快寻求到妥善的解决方案，待上级部门明确办理意见后，将抓紧时间为用户办理延期手续。近期，青岛市黄岛区不动产登记中心的工作人员介绍，因为没有具体的条文指出具体应该怎么续期，目前阿里山小区的问题只能搁置，小区房屋像其他正常房屋一样买、卖、抵押不受影响。只需在交易和做抵押时，写一份知道土地使用权到期的知情书。
温州：收取高额的土地使用权出让金
媒体报道，温州国土局在2016年4月17日表示，针对原审批的20年住宅用土地使用权年限到期，自动续期并非免费续期，否则将导致国有资产的流失，缴费标准参照国有土地出让规定，由第三方评估机构参照国有土地出让的规定评估，原则上根据基准地价计算，金额大致相当于房产价格的三分之一或二分之一，业主须支出几十万元甚至上百万来“延期”，引发热议和关注。新华社记者就此向温州市国土局求证核实。温州市国土局表示，物权法规定住宅建设用地使用权届满自动续期，但“自动续期”该如何续期，目前国家尚未出台相关实施细则。近期媒体报道“收取几十万元出让金才能续期”是对信息的误读。对此，温州市国土局高度重视，已着手研究相关方案，近期将报上级研究决定，妥善化解这类问题。
深圳：市场出让的免费续期至最高年限，行政划拨的有偿续期
深圳市规划与国土资源委员会介绍，就深圳市最早一批通过行政划拨方式取得的20年使用权的经营性用地日前陆续到期的情况，2004年4月23日，《深圳市到期房地产续期若干规定》发布施行，并明确上述用地在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年期，其中一种延长方式就是补交地价签订土地出让合同，在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期内，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%。
1995年9月18日以前与深圳市规划国土局签订《土地使用权出让合同书》的土地，免费顺延至国家最高年限，无须补交地价；在1995年9月18日以后出让的建设用地到期，尚在研究之中。
深圳当地媒体报道，日前，深圳市规土委第一直属管理局收到了福田区长城大厦6栋一套80.6平方米业主的一份关于补交地价延期的申请。相关资料显示，该房产用途为住宅，土地使用年限为50年，从1985年5月28日起至2035年5月27日止。该业主已于今年3月9日付清上述房地产延续土地使用年限的地价款44940元，经过规土委第一直属管理局批准，该房地产的土地使用年期延至70年，即从1985年5月28日起至2055年5月27日止，性质仍为市场商品房，其他要求按《房地产证》登记不变。业主可以据批复向市不动产权登记部门完善产权登记手续。
2、现实窘境——法律不明且无授权导致标准不一
众所周知，土地财政归属于地方，而出让土地使用权获取出让金是地方财政的主要来源和命脉牵系，地域不同，标准自然不同，具体做法也不尽相同，从来也没有统一过。也就是说，任何一个地方的具体做法在全国范围内并不具有普适性，还只能是具体问题具体分析，具体情况具体办理。
住宅建设用地使用权期限届满是否自动续期，是否区分情形，是否需要缴费，按何种方式和标准缴费，已经成为了刻不容缓的现实问题，亟需解决。《物权法》的规定模糊，《城市房地产管理法》虽然在住宅建设用地使用权到期续期的问题上已有进一步明确，但存在明显的法律冲突，且并没有明确的实施标准，在执行层面上仍旧难以落地，从而导致各地在具体操作上依旧是各自为政。要解决这一问题，从立法技术层面来考虑，我们认为有两种操作办法：一是进行立法完善，对《物权法》及《城市房地产管理法》进行针对性的修订和调整，与拟制订中的民法典保持一致，确保法律的统一协调，同时明确相关标准和程序；二是授权立法，授权国务院在广泛调研和域外比较的基础上制定操作性强的行政法规，确定原则上一致的标准，在具体适用上授权各省、自治区、直辖市依照当地的社会经济发展情况综合考虑其他因素具体制定实施细则。
三、解决方案研究建议
（一）学者及行业人士建议
在解决住宅建设用地使用权届满如何续期的问题上，国内学者和行业人士提出了许多建设性的观点。
杨立新教授提出，《物权法》149条规定的自动续期，保障的是业主的权益和对物权的安全感，不能任意改变。因为它涉及到的是民心，是政府的威信和信誉。住宅建设用地使用权的期间届满，必须自动续期。住宅建设用地使用权的最高期限是70年，约定20年以及没有达到70年期间的，首先应当自动续期到70年。由于出让年限的不一样，出让金的数额也随之不一样，对于按最高年限续期的，应补足差额年限的土地使用权出让金。至于标准，应按照当年70年的土地使用权出让金标准减去20年的土地使用权出让金进行缴纳，而不是按照20年到期后的土地使用权基准地价的比例缴交，否则将对业主不公平。在70年土地使用权到期后如何处理的问题，杨立新教授提出了两个解决方案：一是免费，让利给业主和人民；二是费改税，不再收取出让金，而是对永久性的住宅建设用地使用权，权利人向国家缴纳税金。
也有学者建议学习香港的土地批租制度，区分不同的情况收取象征性的地租，惠及民生。
有行业人士提出，可以考虑将土地使用权出让金根据具体情况改为物业税或房产税，并适用较低的税率，国家因此增加了相关税收，广大业主也获得了实惠，可谓一举两得。
（二）域外经验借鉴与笔者建议
笔者查阅了国内外大量的资料，对我国土地制度及土地物业征税进行了认真的研究和思考，结合国内住宅建设用地使用权期限届满续期的现状与实际，尝试提出建议解决方案。
1、域外经验的参鉴
（1）美国：对土地和地上房产合并征税，并适用不同的税率
美国采取对土地及附着于其上的建筑物进行合并纳税的征税方式，这样既减轻税收征管机构工作的复杂程度，以市场价值为计税依据的方式也体现了一定程度的公平。但这种方式只是适用于大多数州，有些地方州会进行区分征税，并适用不同的税率，例如宾夕法尼亚州，是将土地与建造物区分，依据当地情况对土地和其上的建造物采取不同的税率。
（2）日本：分税制下的物业税，确保土地资源的充分有效利用，充实地方财源
日本曾经历两次以土地税改革为核心内容的税制改革：第一次改革是二战后确立的固定资产税为核心财产税，调整土地投机，税制体系以直接税为主，并构建了分税制体系；第二次是在20世纪90年代左右，为了扼制土地投机行为应运而生的土地基本法，该法明确指出“土地价值因所处地区和社会经济条件发生的变化而升值，对该土地权利的拥有者取得的土地升值利益，征收合理的税负”。 日本这两次税制改革都具有极强的针对性，从符合本国国情和现实需要出发，制定匹配的政策或法律，有效地促进了日本经济的复苏和繁荣。
日本由于本身土地资源的极度稀缺，因此其物业税制度的首要目标是推动土地资源的充分有效利用。这一点与我国国情颇具相似之处，具有借鉴与启示意义。
（3）香港：土地批租，对续期的土地使用权按年收取象征性的土地使用费
自1841年开始，香港土地拥有权，除了位于中环的圣约翰大教堂之外，全部由香港政府所有，再由港府批租给居民，香港地政署通过有限期有代价有限制的出租来进行土地管理。早先的批租期限，从999年到99年，再到75年，50年，香港岛、新界等各区域的土地批租年限也不尽相同，21年、10年期的也有，一般针对加油站或是康乐用地。及至香港回归后，土地使用权基本批租至2047年，因为考虑到香港特区政策50年不变，该日以后则每年交纳租金，约为土地应课差饷租金值的百分之三。土地批租则根据使用者、土地用途、人口容量、地域等情况分别采取公开拍卖、招标、私人协议或是临时租约的方式。值得一提的是，香港的土地收回制度有一个亮点，除了秉承发展公用、公益事业的需要，改良公众的生活、工作环境和公共场所、设施的宗旨之外，土地收回遵循严格的程序之外，必须赔偿土地租用人以及一切与该土地有利益关系人因土地回收所引致的一切损失。
2、笔者的建议——费改税，开征合并征收但区分税率的物业税或房地产税
（1）住宅建设用地使用权期限届满续期收取合理的费用符合现行法律制度的规定和可持续发展的内生需求
我国早有土地使用费收取的先例，对于外商投资企业依法批准使用土地的，按照土地合同确定的用地面积、土地等级按年征收外商投资企业土地使用费。根据当年参加《物权法》立法的中国社科院法学专家孙宪忠研究员介绍，在立法之时，对土地使用权70年后到期以后怎么办的问题，争议很大，绝大多数的意见是，土地使用权到期后，只交象征性的费用后即可续期。如此，则与香港的做法不谋而合。
我国现行的《房地产管理法》虽然与《物权法》相悖，但其对建设用地使用权期限届满续期收取土地使用权出让金的规定，却是与土地管理法关于土地有偿使用的相关规定一脉相承。虽然住宅和经营性物业存在差别，进行区别对待既是现行法律规定也是应有之义，但并不影响住宅建设用地使用权续期收取相应的费用，需要注意的是在取费标准的设置上应综合考虑，须与经营性物业拉开差距。
土地在我国是稀缺资源，如何推动土地资源的充分有效利用一直是未能妥善解决的现实难题。在城市发展日益受限的今天，尤其是北上广深等一线城市，可以利用的土地资源越来越少，土地资源和有效的公共服务保障是制约城市可持续发展的两大法门。对于已经出让的住宅建设用地使用权在到期续期时收取合理的费用，对于调节和促进土地资源的有效集约利用、增加地方政府的财政收入、保障地方公共服务方面都将大有裨益。
（2）域外土地房产税制改革经验的借鉴与我国税制改革的平衡催生物业税或房地产税的尽快出台
纵观域外多国在土地房产税制方面的可借鉴经验，可以简要归纳为以下三个方面：加强政府适时宏观调控的正当性，且税制改革符合国情，符合实际需要；税收分权，保障税收灵活与平衡，促进地方的发展与建设；通过税收技术运用和税收优惠的设置促进征管便利。
从国际上来说，将税务征管机构划分为国税和地税是大多数分税制国家的做法，例如美国、日本等。我国在税收体制上现行的也是分税制，税收立法权在中央，地方并不享受税收立法权，仅仅享有征收权。在具体设置上，共有增值税、营业税、消费税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、城市维护建设税、教育费附加、资源税、契税企业所得税、个人所得税、车辆购置税、车船税、关税、烟叶税等税种，按照分税制的要求，地方征收的税种包括：营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税。依照《国家税务总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》国税发[2008]120号规定，以2008年为基年，2008年底之前国家税务局、地方税务局各自管理的企业所得税纳税人不作调整。2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国家税务局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理。2016年5月1日，实行全面营业税改增值税的政策之后，原本属于地方征收的营业税纳入了国税的征管体系，而与此相关的企业所得税税源企业也将纳入国税的征管体系。这一改革的直接结果即是地方税的税种和税源进一步被抽离。如何确保地方财政，充实地方财源，更好地服务于地方经济发展与保障公共配套服务能力，成为了亟需解决的问题。
在某种意义上来说，地方财政其实是土地财政，这样说从税种税源上来讲更是如此。资源税、印花税和城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税几乎都与土地和资源有密不可分的关系，再加上土地使用权出让金，地方财政很大程度上是在围绕着土地和相关资源做文章。为了确保与土地财政的连接和延伸，将住宅建设用地使用权到期续期所应缴纳的合理费用，通过物业税的方式留存于地方更为符合国情与实际。物业税是地方税，只有真正将该税的立法、征管、收益权力交付于地方政府，其地方税的特点与作用才能最大程度彰显。
另外值得一提的是，《不动产登记暂行条例》已经颁布并于2015年3月1日正式实施，而房地产税法也于2015年底列入了全国人大常委会的立法计划，已经为物业税或房地产税的开征奠定了良好的基础。
（3）物业税或房地产税合并开征的初步建议
我国从2003年开始倡议开征物业税，并于2013年在上海和重庆两地试点，但时至今日并未正式开征。在住宅建设用地使用权到期续期问题日益凸显的今天，将土地使用权续期所需要缴纳的土地使用权出让金由费改税，并与土地之上的房产统一评估合并征收物业税或房地产税，正当其时。需要说明的是，虽将两者合并开征，对建设用地使用权续期与地上房产保有或交易分别适用不同的税率。对建设用地使用权续期征收相对较低甚至是象征性的税率，譬如，续期的建设用地使用权的税率标准，可以交由政府按不同的区域、地段进行评定发布市场房租指导租金，以此为基数确定一个相对较低的比例按年收取。但对土地之上的房产，尤其是超出普通住宅面积的房产，适用相对较高的税率。两者合并征收，就能既满足了开征物业税或房产地税的税制改革的急迫需求，又解决了住宅建设土地使用权到期续期的难题。