杨林律师 广东卓建律师事务所创始合伙人
2014年12月22日，国务院总理李克强日前签发第656号国务院令，公布《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)，自2015年3月1日起施行。与《征求意见稿》相比，条例主要涉及明确不动产登记类型等五处修改。五处修改明确了不动产登记员制度、增加了对不动产登记类型的规定、调整了登记审查要求、增加了登记错误的赔偿责任规定等。
一、解读
从表面上看，条例尝试建立不动产统一登记制度，是政府机构改革和职能转变的体现，也是现代市场经济体系的内在要求，在保护不动产权利人的合法产权、提高政府效率、方便群众等方面均有积极的意义。其实，2007年颁布实行的《物权法》就已经提出了建立不动产统一登记的要求，只是没有落到实处。《物权法》第十条规定，“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”条例此举，通过立法规范登记行为、明确登记程序、界定查询权限，整合土地、房屋、林地、草原、海域等登记职责，实现了不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台最终统一。
考虑到《物权法》实施近八年来的实效，结合目前国家在旧城改造、城市更新、城镇化、农村集体土地流转、宏观调控、房产税等方面的政策导向和实际推进，条例此举可以理解为不动产登记之统一登记重构。这一重构的连续举措有三：其一，实现了不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台最终统一；其二，此前的不动产登记合法有效，但必将进行进一步梳理并纳入统一登记的信息重整；其三，逐步完成不动产信息一体化和大数据的全面采集，并进行综合运用。
如此说来，我们似乎可以来这样解读条例：第一，不动产统一登记可以全面掌握土地、房产及其他不动产的详细信息和数据，把握存量、空置、市场供求等相关数据，从而有针对性的进行房地产及宏观调控政策的制定；第二，房产税在上海和重庆的试点运行可谓喜忧参半，褒贬不一，国家不再扩大试点范围而改为建立统一登记的数据采集可谓缓兵之计，因为，准确而详实的数据将为房产税的出台奠定坚实的基础，从而让房产税甚至遗产税等税制的制定更为合理；第三，不动产统一登记与农村集体土地登记接轨，将继续助推农村城镇化，引导房地产向二线、三线、四线城市甚至是集镇农村转移重心，促进农村土地的集约利用，实现政策导向的综合效应。
二、隐忧
纵观条例，我们并未发现对于合法不动产权利之外设置权利登记或相应的处置措施。从立法技术层面来说，却也无可厚非，因为，2007年《物权法》通篇对于不合法不动产权利登记或处置同样也没有做出规定。
我国实际上实行的是土地二元制，即土地国有及集体所有，在国有土地管理及延伸范畴，从土地来源、土地整备、土地出让或划拨、开发建设、房产销售及转让、物权登记已经建立了一整套行之有效的体系，并在逐步完善和加强。问题在于集体土地管理范畴，集中表现在两个方面：一是随着城市的急速发展，房价的急剧上涨，城市人口急剧增长与房地产发展的不平衡，导致违法建筑与“小产权房”的大量涌现并实际存在，有关网站的统计数据显示，我国商品房与前者的存量比约为55%:45%，而小产权房并未纳入政府统一管理体系，也没有纳入不动产统一登记，甚至没有给出具体的处理方案，这为将来违法建筑与小产权房的梳理和处置留下了空白地带，也必将成为不动产统一登记的一大隐忧。从理论上讲，不动产基于建造而享有权利，违法建筑其实也有权利，而小产权房也已经通过市场销售或以租代售的方式被实际利用和普遍持有。大量的已经实际利用的不合法房地产未能纳入登记范围，本身就是信息采集的一大缺失，势必会影响统一登记的效用，而从终极解决层面而言，等于是对棘手的现实问题采取了回避手段。二是，集体土地利用的权利混乱状态，如何梳理和调整并纳入统一登记。我们知道，集体土地可以分为农用地、宅基地、公共设施和配套用地、发展用地，在沿海和经济发达地区，集体土地的利用程度很高，土地入股、土地租赁、土地合作、承包经营、违建、抵押、占用农用地甚至耕地建设的情况较为普遍。虽然农业部曾经出台了关于集体土地承包经营权登记的相关办法，国务院近期也发布了关于农村集体土地流转的相关规定和通知，但是，如何有序梳理，如何客观合法登记，如何解决争议，将又是一大问题。
还有一块我们不常提及的，便是军产房。随着房地产三十年的迅猛发展，军队房地产管理的失范和漏洞被利用，部队用地和营房用地也加入了房地产市场化的队伍。军产房的本意是解决部队军人和军属的住房需求，以及解决部队营房需求，但大量的部队用地被市场化运作，合建分成普遍存在。因为价格远远低于市场商品房，且登记及变更手续更为简便，费用低廉，大量的军产房不可遏制地流入市场。在许多地方甚至出现了军队设置的房地产管理局，并办理市场保有的军产房过户交易和登记变更手续。军产房的市场保有，尚未有具体的统计数据。虽然军队对于军队用地的管理也有一套法规和制度，但施行的实效较差，客观上也为军产房的市场保有提供了可乘之机。这一块又如何处理？由于军队房地产不属于政府管理范畴，从用地、建设、销售、登记、流转均未纳入政府管理，而实际上，市场保有的普遍化加剧了处理的难度，让保有群体退出保有难上加难，但保有数据显然难以采集，如何对这一块进行统一登记？我们似乎只能期待军队的自我整顿和梳理，但是谈何容易。
三、思考
对于条例的出台，我们关心的还有如下几个方面的问题：
其一，如何实现信息的有效、合法及统一登记？
依照条例的规定，我们要实现这一目标，要义有四：一是统一规范，明确一个部门负责登记，并对机构设置、簿册管理、基本程序、信息共享与保护提出统一要求。条例明确由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，同时要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督；规定不动产登记原则上由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级登记机构统一办理所属各区的登记；跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的登记机构分别办理、协商办理，或者由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。二是严格管理，重点规范登记行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力。三是物权稳定，明确已经发放的权属证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响。四是简明扼要，主要围绕实现“四统一”作出原则规定，对一些操作性规定，在今后的配套实施细则和技术规程中予以细化。四是登记的统一认定标准与严格程序审查。
其二，如何进行数据保护？
一是登记机构设立统一的不动产登记簿，将不动产的自然状况、权属状况、权利限制状况等事项准确、完整、清晰地予以记载，并作为最终核对文件。
二是规范登记形式，要求登记簿原则上要采用电子介质，暂不具备条件的，可以采用纸质介质，登记机构要明确唯一、合法的介质形式。
三是细化保管责任，要求登记机构建立健全相应的安全责任制度，永久保存登记簿；纸质登记簿要配备防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施；电子登记簿要配备专门的存储设施，采取信息网络安全防护措施，并定期进行异地备份；任何人不得损毁登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项；登记簿损毁、灭失的，要依据原有登记资料予以重建。
其三，如何在加强信息的运用的同时确保公民隐私权？
这其实是一个悖论。信息运用与隐私保护本为相对，隐私信息纳入登记本就意味着信息的传播，信息被运用意味着再次传播，传播的频次越多也就意味着信息泄露的几率越大，隐私权被侵犯的可能性就更大。我们的姓名、年龄、住址、健康状况、财产状况等信息在政府部门、优势企业、金融机构、医院等有登记或记载，而客观上也造成我们的信息被广泛地进行商业或牟利的使用，难免侵犯到隐私权。当然，我们亦不能因噎废食，关键在于如何运用、如何加强信息运用的管理及违法行为的处罚。
有律师担忧，是否会因此而影响到调查取证权利，这个担忧绝非无风起浪。律师法对于律师调查权利的规定本就不明确也不具体，而事实上相关信息保有机构尤其是政府机构对于律师调查也一直设置较为严苛的条件和程序，客观上妨碍了律师的调查取证权。在以人查房还是以房查人的问题上，登记机构曾经也非常纠结。其实，解决这个问题并不难，重点就在于要充分尊重律师的调查取证权，标准要统一，要平等对待，要轻管理重服务。
其四，如何追究信息错误登记或违法使用的责任？
为督促登记机构依法履行职责，条例规定了严格的法律责任：一是登记错误责任，规定登记机构登记错误给他人造成损害，要依法承担赔偿责任。二是不当履职责任，规定登记人员有虚假登记，损毁、伪造登记簿，擅自修改登记事项等滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是安全保密责任，规定登记机构、信息共享单位及其工作人员要对登记信息保密，涉及国家秘密的要依法采取必要的安全保密措施，违反规定泄露登记资料、信息，或者利用登记资料、信息进行不正当活动，给他人造成损害的，依法承担赔偿责任；对有关责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
此外，条例对当事人提供虚假材料申请登记，伪造、变造、买卖、使用不动产权属证书、登记证明，违法泄露、非法利用查询的登记资料、信息等行为，也规定了相应的法律责任。
当然，我们关心的问题还有很多，相信条例在细化和具体实施的过程中还会出现这样或那样的问题。我们不能期望条例一出生就完美无瑕，但我们期望条例能够从善如流，逐步完善，既能精简机构、提高效率，又能方便群众确保安全；既能实现统一登记、物权保护，又能加强信息运用、保护隐私。如此种种，条例还有一段漫长的路要走。